周文丽

    在脱贫攻坚系列举措中，旅游扶贫是崭新生力军，在促进精准扶贫产业发展、增加贫困农民收入等方面发挥着十分重要的作用，受到社会各界的广泛关注。甘肃省地处我国西北，贫困程度深，脱贫难度大，与此同时，甘肃历史悠久、文化深厚，旅游资源异常丰富，发展旅游扶贫具有得天独厚的条件。当前，高质量加快推进甘肃旅游扶贫，关键是要进一步深化对旅游扶贫的认识。

    旅游扶贫的首要目标是解决当地居民的脱贫致富问题。旅游扶贫不同于旅游开发，一般的旅游开发主要目标是实现经济效益最大化，而旅游扶贫不仅要实现经济效益的最大化，更主要的是要实现当地贫困人口的利益最大化。旅游扶贫中旅游开发仅是一种手段，目标是扶贫，开发的直接受益者首先是当地贫困人口。一般的旅游开发，其开发的对象仅仅是当地景观资源，而对旅游扶贫开发来说，资源开发只是一种手段，最终目的是让当地居民脱贫致富。因此，旅游扶贫开发的对象不仅包括当地的景观资源，还包括以当地居民为核心的旅游社区。所以，对于甘肃旅游扶贫，核心问题是如何促使贫困人口与社区在旅游发展中获益和增加发展机会，主导目标是为贫困人口创造发展机会、为贫困社区保障利益。在实施旅游扶贫过程中政府需瞄准“贫困人口”，构建有利于“贫困人口”受益的社区旅游扶贫开发模式。将景观资源开发和社区建设结合在一起，将旅游开发融入当地的社区建设中，使当地居民真正参与到旅游开发中，成为旅游开发的主力军和受益者。

    旅游扶贫的关注点是“发展”而非“增长”。1999年英国国际发展局提出有利于贫困人口发展的旅游的全新概念。具体而言，就是以贫困地区特有的旅游资源为基础，以市场为导向，在政府和社会力量的扶持下，通过发展旅游业，给贫困地区创造发展机会，使贫困地区的经济走上可持续发展的良性发展道路，实现贫困人口脱贫致富的宏观发展计划和措施。2002年，世界旅游组织成立ST-EP基金会，提出贫困地区旅游可持续发展模式。该模式从利益相关者、旅游竞争力、生态环境、社会环境、人才培养等多角度研究和制定以旅游业作为贫困地区可持续发展平台的工作要务。特别强调“社区参与”“社区受益”等关乎实际成效获取和发展能力提升的关键因素。不管是英国国际发展局还是世界旅游组织，都着重强调了贫困人口和贫困地区的发展。“发展”不仅代表着经济总量的增长，更意味着质的方面的变化，包括最基层贫困人口的脱贫、观念贫困的根除、贫困人口发展机会的增加等核心问题。只有人口的“质”提高了，才能增强贫困地区的能力建设，使贫困人口彻底摆脱返贫的机会。因此，甘肃旅游扶贫要从经济、社会、生态等综合效益出发，从旅游竞争力获取、旅游人才培养、社区全方面参与、利用、共享等多角度研究和制定旅游扶贫工作要务，以实现旅游可持续发展，贫困人口彻底脱贫。

    旅游扶贫工作有效推进的关键是政府主导。旅游扶贫开发的主体可以多元化，如政府和开发商负责实施，新闻媒体和旅行社等帮扶单位共同参与，但旅游扶贫开发的政策性较强，应该坚持政府主导。政府主导可以降低扶贫开发成本，提高项目开发效率和成功率。因此，甘肃省各级地方政府要把旅游业作为重要的战略性产业来对待，高度重视旅游业的带动作用和旅游扶贫的造血功能，把发展旅游产业摆在第三产业的龙头地位，像抓工业、招商引资、城镇建设那样抓好旅游业。各级管理部门要加强协调推进，建立健全正常的议事、调度、督促检查制度，理顺管理体制，强化协调的权威性、有效性，避免出现多头管理、相互扯皮等现象；要建立旅游扶贫绩效考核机制，实行旅游扶贫目标考核责任制；进一步修订完善旅游发展规划，既要做好总体规划，也要突出地方特色，做好重点景区景点的详细规划，还要将旅游规划与区域发展规划相协调，做到全域布局、一体发展；要建立健全旅游扶贫法律法规，保障旅游扶贫开发过程中的各个环节都能有法可依，保证所有利益相关者的权益不受损害，确保贫困人口的合法权益不受侵害。要完善经营与利益保障机制，引导和支持企业和村民参与乡村旅游发展，增加与丰富乡村旅游产品供给；要完善和落实各项旅游扶贫政策，如推出低息贷款政策，鼓励金融机构向贫困户低息贷款，并相应简化或减免贫困户的担保和抵押流程，以增强贫困户参与旅游扶贫开发的能力，降低参与门槛。要健全人才培养机制，从根本上解决旅游扶贫人才不足的问题，通过邀请专家学者现场授课，安排人员到其他旅游扶贫示范地学习成功经验，培养当地人才。通过在待遇、工作晋升、人文关怀等方面给予政策性照顾，吸纳外来人才投身甘肃旅游扶贫工作。

    旅游扶贫效率提升的关键在于扶贫的精准化。2014年，中共中央国务院《关于促进旅游产业改革发展的若干意见》中首次提出“旅游精准扶贫”的概念，对提升旅游扶贫效率和工作组织效率提出了更高的要求。旅游精准扶贫思想的提出，可以解决以往旅游扶贫进程中出现的“旅游扶贫项目开发不合理”“旅游资源浪费”“扶贫对象识别不精准”“扶贫政策无效率”等问题，提升旅游扶贫效率。甘肃要提升旅游扶贫效率，必须把握旅游扶贫的精准性。一是精准识别贫困人口。要用明确的识别依据、科学的识别方法，识别那些真正贫困的特殊人群，做到“扶真贫”；二是精准分析贫困人口旅游扶贫参与能力。分析贫困人口自身发展能力，并对其在旅游服务理念、服务技能、旅游特色商品开发、农业与养殖业等传统农产品生产等方面的能力进行评估，判断其参与旅游扶贫开发的可能性以及参与的可能方向；三是精准确定贫困户参与旅游扶贫的模式与具体方式。结合贫困户的住房面积、院落规模、位置条件、家庭劳动力的数量、个人能力条件，以及可依凭的旅游资源条件，明确不同贫困户参与旅游扶贫的模式是直接参与模式还是间接参与模式。直接参与的具体方式包括村民自主经营住宿、自主经营餐饮、自主经营游船等，间接参与包括发展农业种植及养殖业、经营手工艺品、经营日用商品、到旅游企业从事旅游接待服务工作、出租房屋获取租金、获取政府提供的旅游扶贫补助等。明确贫困户参与模式和方式后，再将其参与情况结合扶贫档案精准到每一户；四是精准评价社区资源。要讲究条件与环境，遵循旅游发展规律，依据国家标准《旅游资源分类、调查与评价》，对社区自然和文化旅游资源进行调查、分类并综合评价。明确社区资源的类型、社区资源的要素价值、资源知名度、影响力、资源的保护现状、资源的规模性、关联性、社区旅游开发条件及潜力等，为后期旅游产品精准设计和开发奠定基础；五是精准规划设计乡村旅游产品。以村寨为单位谋划旅游全域布局，在编制村寨整体规划的同时，编制各村寨旅游发展规划，将各村寨道路交通、旅游服务设施、环境保护与卫生系统进行统一规划；在产业布局上利用“旅游+”“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合发展；在具体旅游产品开发中要在对整个村寨进行产品创意策划和概念设计的基础上，根据各家各户的不同特色，再进行差异化设计，如依据整个村寨的特色，同时结合各贫困户主人的文化背景及偏好，改造建设贫困户的住房及前厅与后院，设计住房的花木、果蔬种植、标识符号等，做到“一村一品”“一户一特”。六是精准规划高品质的乡村公共环境。加强乡村基础设施和公共服务设施的规划建设，完善乡村对内对外的交通网络，对乡村厕所和环卫设施进行统一规划改造，对乡村景观进行一体化打造，从而为社区居民和旅游者营造垃圾净化、村容绿化、环境优美的乡村公共居住环境。

    （作者系兰州财经大学教授）