□ 杨金龙 田沐婧 胡广伟
习近平总书记先后提出“倡导优化数字营商环境，激发市场经营主体活力，释放数字经济潜力”“努力构建开放、公平、非歧视的数字营商环境”。数字营商环境已成为新质生产力发展的关键变量，而新质生产力的培育也是数字营商环境优化的核心动力。《中华人民共和国民营经济促进法》的颁布，为民营经济提供了法治保障。在此基础上，面向新质生产力进一步优化数字营商环境，正成为民营经济持续健康高质量发展的基础支撑。
营商环境向好 数字建设不足
虽然全球经济形势出现波折，投资具有一定波动，但我国各大城市仍通过出台政策放宽市场准入，向高科技产业倾斜、加强与民营企业沟通等方式，有效增强了民营企业信心，提升了民营企业市场地位。中国贸促会《2024年度中国营商环境研究报告》显示，营商环境评分为4.37分（满分5分），比上一年提高2.1个百分点，近九成受访中外企业表示“非常满意”或“比较满意”，反映出国内整体营商环境正在不断优化。但数字基建区域失衡、数实融合深度不足、数据安全治理滞后等数字营商环境问题普遍存在。数字化基础设施、政策环境、市场环境和法律环境之间的协同不足，多要素配置效应及其系统性影响尚未充分发挥。面向新质生产力培育的数字营商环境优化，已成为一个复杂的系统问题，也是化解经济社会风险的关键举措。本文通过分析我国省域数字营商环境对新质生产力的影响，提出三条优化思路及多条案例形式的非对称组态路径。
既重视净效应 又不忘负效应
面向新质生产力培育的数字营商环境优化，既要推动各要素综合发挥正向效能，更要重视综合效能发挥中出现的或者部分要素未能协同导致的负面影响。这些负面影响犹如木桶短板，对数字营商环境而言可能全盘皆输。因此，务必将对负效应的重视至少提升到对净效应重视的水平。分析表明，数字市场规模是数字营商环境优化的必要条件，网络连接度、数字经济发展、政府科技支出和财税政策是非常重要的条件。相反，数字经济发展不足则是数字营商环境未能优化的必要条件。因此，在注重数字市场规模建设的同时，必须同步关注数字经济发展中的问题，否则可能导致民营企业运营困难甚至失败。
树立组态思维 把握关键链路
面向新质生产力培育的数字营商环境优化，应以系统和组态思维为基本原则，依据地区实际设计多要素组合的关键发展链路，重视各要素融合发挥的组态效应。同时,应注意不同地区具有不同的发展链路，即使同一地区也可能存在多条等效的发展链路。数字营商环境各要素须均衡布局、动态适配，避免“重技术轻制度”或“重监管轻服务”等各类失衡问题。各层面要素既要通过横向协同形成复合动力机制，也要注重要素的纵向传导机制作用。例如：交通物流、数字经济发展、数字市场规模、政府科技支出、财税政策及创新环境等是具有较高系统中心度与因果解释力的根源性要素，对政府电子服务、数据要素、网络连接度和通信设施等要素具有显著的驱动效应。
一是以政府电子服务为抓手，通过财税政策优惠、加大主导产业扶持，吸引主导产业投资集聚。这条链路以华东某两省（市）、华南某省（区）最为典型。政府以电子政务平台为资源精准调配的大池子，将财税政策、科技投入汇入其中形成组合拳双核驱动，实时捕捉区域数字基建水平、产业转型阶段及要素流动轨迹等关键特征，使数字技术赋能政策供给提高执行精准度，融合促进数字经济发展。政府财政政策与资金搭配出色的政府电子服务、四通八达的商业生态数据网络，形成以制度催化技术的动态适配机制，通过应用区块链技术等提高财政科技投入与数字经济需求的匹配度，发挥出各要素的最大使用效能，不断吸引民营资本和产业集聚。
二是做好数字基础设施建设，加大主导产业布局，辅以营造相关的发展环境，吸引主导产业投资集聚。这条链路以华北某省（市）和华东某省（市）最为典型。政府优先建设数字通信设施，引入互联网思维和技术，对基础设施进行数字化重构，为数据要素流通和数字经济发展提供技术保障。进而推动数据要素投入市场化配置与数字经济规模扩大间的双向互动，既要加强算力中心等的应用孵化与实效价值，又要针对数字经济主导产业深入布局。同时，持续营造创新氛围、完善创新体系，破除创新螺旋上升中的文化阻碍与制度壁垒。从而形成基础设施“硬件效能”、主导产业“政策红利”与发展环境“创新氛围”组态融合的发展支撑。
三是做好数字基础设施建设，引导民间投资方向，同时借助制定财税政策与营造发展环境牵引相应产业投资集聚。这条链路以华北某省（市）、华中某省和西南某省（市）最为典型。政府因地制宜针对交通物流或解决问题或发挥优势，为适宜的数字产业奠定基础，引导民间资本靠拢。但因为发展缺乏后劲，政府竭力通过财税政策刺激及发展环境建设，牵引民间资本布局数字产业。通过创新数字营商环境管理模式，建立融合交通物流、财税激励及成果转化等的复合指标，对表现优秀的产业集群进行政策定制，形成物理空间与制度空间的双向赋能。
防止传导断裂 打通进路关节
面向新质生产力培育的数字营商环境各要素的作用发挥，既体现出要素融合的特征，也凸显出各要素组合传导的轨迹，数字营商环境优化务必重视进路的每一个关节，防止传导断裂、造成进路阻滞。如果其中某个关节断裂，数字营商环境就像断了腰骨的人，再也无法正常站立。
一是警惕“要素虚假繁荣”。西北某省（区）数字营商环境各要素均呈现出不低的发展水平，但各要素系统性错配引发生态畸变，导致数字营商环境对新质生产力的作用非常有限，从而影响民间投资热情。如通信设施过度建设且效能低下，数据要素流通量高但以政务数据机械迁移为主，政府电子服务平台重复建设引发数据标准冲突，科技扶持、财税政策激励与主导产业错位等。数字营商环境各要素配置错位容易导致民间投资陷入结构性空洞，经济容易呈现虚假繁荣。因此要重点警惕“要素虚假繁荣”，尤其是可能的“全要素虚假繁荣”。
二是警惕“网络”与“经济”断裂。这种传导断裂以西北某两省（区）最为典型。突出的表现特征是政府通信设施在对数据要素施加影响的时候，传导环节的“网络连接度”断裂，网络基础设施物理覆盖未能转化为实际网络服务能力，进而使得数据要素无法激活，“数字经济”产业分布、区域分布失衡，传统产业渗透率低。同时，传导环节的数字经济发展缺失，导致政府创新环境和财税政策失去依托。“网络”与“经济”断裂，使得关键层要素传导失效，从而引起发展进路阻滞。
三是警惕“电子政务”断裂。这种传导断裂有两种典型模式，一种以西南某两省（市）为代表。突出表现特征是数据要素和通信设施孤立建设，没有渗透到核心产业，数据流通效率有限，数实融合不足，使得数据要素对科技支出施加影响的时候，传导环节的“电子政务”断裂。从而使得科技支出资源配置能力削弱，出现结构失衡、核心产业研发投入低等问题。导致产业投资贡献率低，数据价值空转，形成“数据泡沫”，无法激活创新环境。进而使得创新链主和高层次复合型人才缺失。政府应根据新兴业态特征，动态调整科技支出方向与财税激励幅度，使政策在时效和比重的双重调整中打破政策迟滞瓶颈。
另一种以华南某省和东北某省为代表。突出表现特征是财税政策与创新环境在政府内部自我循环，且政策过于偏向传统领域，忽视新型前沿技术。同时，传导环节“电子政务”断裂，跨部门数据存在壁垒，政务数据共享平台覆盖率低，导致财税政策与创新环境无法适配快速迭代的数字技术与市场规模。进而使得数据要素的动态需求被忽略，政府政策未能通过电子政务动态优化资源配置，造成政策资源浪费，形成典型的“制度惰性”。
[作者杨金龙系西北师范大学管理学院副教授、硕士生导师，陇南经济开发区党工委委员、管委会副主任；作者田沐婧系西北师范大学管理学院硕士研究生；作者胡广伟系南京大学信息管理学院教授、博士生导师、副院长，南京大学政务数据资源研究所所长。本文系甘肃省科技厅基础研究计划软科学专项“甘肃经济‘三创’融合路径与测度研究”（22JR4ZA053）、兰州市科技计划项目“面向高质量发展的环高校创新创业共生生态：理论框架、组织模式与运行机制”（2022-ZD-121）阶段性成果之一。]