周宁宝 唐延昌 强博 宣辉

党的十八大以来，习近平总书记对产业扶贫工作作出了一系列重要论述和指示批示，明确指出“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”“发展现代农业、推广良种良法、开发特色产业，需要一定经营规模，也需要农民合作社、家庭农场等新型经营主体引领，不是随便一家一户就能干得了的”“农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式，要总结推广先进经验，把合作社进一步办好”。

为确保打赢脱贫攻坚战，与全国一道全面建成小康社会，省委省政府牢记习近平总书记嘱托，紧密结合甘肃实际，在认真调研分析和通盘考虑的基础上，确定“牛羊菜果薯药”为六大扶贫产业，按照“把扶贫资金精准到户扶持贫困户扩大种养规模与培育壮大合作社龙头企业构建扶贫产业体系有机结合”的思路，研究制定了一系列产业扶贫政策。紧扣贫困人口持续稳定增收这个关键，实施“一户一策”精准扶贫精准脱贫重大举措，大力发展“牛羊菜果薯药”六大特色产业和“五小”产业，着力构建扶贫产业生产组织、投入保障、产销对接、风险防范“四大体系”，全省产业扶贫取得决定性进展，有力夯实了贫困群众稳定脱贫的基础。

找准“金钥匙” 立足特色产业“改穷业”

2017年前相当长的一段时期内，我省在产业扶贫上除了给贫困户安排过每户5万元的小额扶贫信贷资金外，直接投向贫困户用于发展生产的资金非常少，贫困地区富民产业培育明显滞后、体系不健全。截至2017年底，全省还有贫困人口188.67万人，贫困发生率高达9.56%。

针对我省脱贫攻坚异常严峻的形势，2018年以来，省委省政府先后制定出台了《甘肃省培育壮大特色农业产业助推脱贫攻坚实施意见》《关于完善落实“一户一策”精准脱贫计划的通知》《关于进一步加大资金投入扶持产业发展确保打赢脱贫攻坚战的通知》《关于加快推进贫困村农民合作社发展的意见》《关于扶持贫困地区龙头企业发展的意见》《省政府办公厅关于扶持全省贫困村果蔬保鲜库发展的意见》《甘肃省2018—2020年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》等产业扶贫政策文件；2019年，又出台了《关于支持贫困户发展“五小”产业的指导意见》《关于进一步完善产业扶贫措施和带贫减贫机制促进高质量打赢脱贫攻坚战的通知》，进一步完善产业扶贫配套政策，形成了完备的产业扶贫政策体系。

我省产业扶贫政策设计，始终坚持贯彻落实习近平总书记精准扶贫精准脱贫基本方略和党中央、国务院决策部署，把到户产业培育与产业体系构建进行有机衔接，通过到户产业培育使贫困户的收入达到并超过“两不愁”的标准，能够托住底；在此基础上，通过构建完备的生产、加工、销售产业体系，让贫困户的脱贫产业与市场实现有机衔接，不断培育壮大，推动贫困户实现持续稳定增收。一是全面落实产业到户扶持政策，按照人均5000元、户均不超过3万元的标准为贫困户安排到户产业扶持资金，原则上一半用于补助到户发展种养产业，一半入股到与产业发展密切相关的合作社或龙头企业，建立贫困户与新型经营主体的利益联结机制，具体的比例由县级政府决定。二是用财政奖补、贷款贴息等扶持政策，支持贫困村组建并培育壮大农民专业合作社，在贫困县培育引进龙头企业，建专业市场和果蔬保鲜库，支持贫困户参加农业保险，着力构建扶贫产业体系。

抓好“五挂钩” 铺就致富大道“拔穷根”

我省发放扶持资金坚持“五挂钩”原则，着力解决贫困群众“没钱干”“不会干”“闷头干”“不白干”的问题。

首先，精准投放到户种养产业扶持资金，解决贫困群众“没钱干”的问题。

紧紧围绕省委省政府确定的“牛羊菜果薯药”六大扶贫产业，全面落实扶贫资金精准到户扶持政策。2018年至2019年10月底，全省共落实到户种养产业扶持资金155.6亿元。其中，81亿元直接到户用于发展种养产业占52.1%；74.6亿元入股合作社或龙头企业带动发展产业占47.9%。共扶持贫困户109.4万户。其中，为2017年底未脱贫的47.7万户贫困户安排103.5亿元，户均2.1万元；为2017年底已脱贫的61.7万户贫困户安排52.1亿元，户均0.84万元。

在到户产业扶持资金发放过程中，坚持“五挂钩”的原则和达标奖补办法。一是坚持与“一户一策”挂钩。2018年初，省委省政府在全省部署实施了“一户一策”精准到户脱贫计划，组织帮扶干部与贫困群众面对面沟通，下足“绣花”功夫，为每户贫困户量身定制了帮扶措施和脱贫计划。在落实到户产业扶持资金的过程中，坚持“牛羊菜果薯药”六大特色扶贫产业及小庭院、小家禽、小手工、小买卖、小作坊“五小”产业与“一户一策”精准对接，合理确定贫困户种什么、养什么、种多少、养多少以及投放多少产业扶持资金。二是坚持与“农民意愿”挂钩。贫困户可以根据家庭人口、劳动力状况和经营主体情况，自行确定发展产业和入股资金比例。对自愿入股的资金，明确权属归贫困户所有，督促合作社和龙头企业与贫困户签订入股协议、发放股权证。三是坚持与“真种真养”挂钩。大力推广会宁、东乡等县“扶贫抓产业、产业抓到户、到户抓达标、达标抓效益”的经验做法，优化产业扶持资金使用管理办法，重点采取达标奖补、以奖代补等形式，鼓励贫困户真种真养、多种多养。四是坚持与“见钱见物”挂钩。注重产业扶贫实效，对贫困户扶贫产业经济效益和助贫带贫情况进行客观准确计算，“见钱见物”，确保产业扶贫成效真实准确，杜绝“算账式脱贫”。五是坚持与“奖勤罚懒”挂钩。在不突破每户3万元到户资金的前提下，通过差异化的奖补，激发贫困群众发展种养产业积极性。同时，鼓励享受入股资金分红的贫困户主动参与村级公益事业。

其次，以带贫益贫为导向，发展壮大新型农业经营主体，解决贫困群众“不会干”的问题。

针对我省贫困地区山大沟深、经济发展相对落后，贫困群众市场意识不强、信息相对闭塞，弱、小、散特征明显，无法与“千变万化”的大市场有效对接的产业扶贫短板和难点，省委省政府下大决心、花大力气，通过培育合作社、龙头企业等新型经营主体进行有效组织带动来解决。

一是大力发展农民专业合作社。用三年时间，分两步走，先解决贫困村合作社“有没有”，再解决“好不好”问题。在解决合作社“有没有”的问题上，贫困县在1979个没有合作社或只有1个合作社的贫困村扶持新建合作社2173个，实现了贫困村合作社全覆盖。在解决合作社“好不好”的问题上，坚持边组建、边规范、边提升。2018年第四季度，省委省政府就着手集中力量解决合作社“好不好”的问题，省政府举办了全省推动农民专业合作社有效发挥带动作用培训班，省市县乡村约6万人参加了培训。全省组建起了6500人的市县乡三级辅导员队伍实施“万人培训”计划，帮助合作社提升带动能力。特别是针对2018年中央脱贫攻坚专项巡视反馈合作社带动能力不强问题的整改，指导各地按照办实合作社“五要素”标准给予大力扶持。一是支持合作社发展种养产业并建标准化种养基地，朝规模化方向发展；二是支持合作社购置农业机械，集中连片为农户提供耕种收服务，有效组织农户集约化生产；三是鼓励扶持合作社为贫困户提供种子、种苗、种畜禽等配套服务，提高现代技术、现代设施设备的应用水平；四是鼓励合作社通过订单生产组织贫困户统一销售，解决千家万户农产品“卖难”问题；五是支持合作社建设收购和初加工场地以及保鲜库、贮藏窖等服务设施，提升合作社有效组织农户进市场的功能。

通过采取上述针对性措施，及时总结推广合作社带动贫困户发展产业取得明显成效的“庄浪模式”“宕昌模式”“舟曲模式”。2019年底，全省贫困地区有3.64万个合作社，运营规范和较规范的合作社达到75%以上，中央脱贫攻坚专项巡视“回头看”工作组给予了充分肯定，使我省合作社在实现由“有没有”向“好不好”的转变中迈出了坚实的一步，在办实合作社上取得了突破性进展。

二是大力引进和培育龙头企业。省政府出台了支持龙头企业的1000亿元特色产业工程贷款和500亿元农产品收购贷款的专项贷款扶持政策，大力培育引进龙头企业。截至2019年底，全省75个贫困县共引进培育龙头企业594家，累计达到2746家，基本实现了贫困县每个脱贫产业都有龙头企业带动的目标。为进一步提升我省农业产业化龙头企业负责人和经销商市场研判能力、企业管理能力和实战水平，省政府在兰州大学举办了为期一周的全省农业产业化龙头企业管理能力提升培训班，180名企业家和经销商脱产参加了培训。鼓励和支持龙头企业发挥自身作用，创新完善与合作社、贫困农户的利益联结机制，通过订单种植、保底价收购、土地流转、承包地入股、提供贷款担保、吸收劳动力就业等多种形式带动合作社发展、贫困户增收，打造利益共同体，助推产业扶贫。形成了扶贫项目资金跟着贫困户走、贫困户跟着合作社走、合作社跟着龙头企业走、龙头企业跟着市场走的可喜局面。

再次，以“卖个好价钱”为目标，加强产销对接和冷链物流体系建设，解决贫困群众“闷头干”的问题。

针对我省六大扶贫产业生产出了大批“独一份”“特别特”“好中优”“错峰头”优质特色农产品，但品牌不够响亮、在全国的知名度较低、市场占有率不高等导致农产品“卖难”的问题，省政府指导组建了甘肃省农业产业扶贫产销协会和马铃薯等9个特色产业产销协会，扶持建设并培育出了安定区马铃薯、定远高原夏菜2个国家级专业批发市场和一批特色农产品产地专业市场，初步构建起了连接产地与终端大市场的销售网络体系。贫困村两年新建成果蔬保鲜库1019座，购置移动保鲜库222辆，新增储藏能力35.4万吨，贫困村农产品冷链物流设施条件得到有效改善。以打造甘肃特色产业绿色有机农产品“甘味”品牌为目标，实施“甘味”农产品品牌营销战略，建起了“省级‘甘味’公用品牌+市县区域公用品牌+企业商标品牌”的品牌营销体系，发布了“甘味”农产品品牌目录。组织带领各地加工企业和经销商参加各类产销对接洽谈会20多次，省政府联合农业农村部连续两年举办甘肃特色农产品贸易洽谈会和“三区三州”贫困地区农产品产销对接会，组织我省龙头企业、产销协会和合作社与省外经销商成功签约223.8亿元，其中贫困地区74.8亿元。通过与天津、福州、青岛、厦门等4个扶贫协作市的产销对接，2019年四市采购我省特色农产品13.6亿元。

同时，以化解自然和市场风险为目标，支持有意愿的贫困户应保尽保参加农业保险，努力保障贫困群众“不白干”。

按照省政府出台的农业保险实施方案，3年来各级财政投入了36亿元，用于开展贫困户种养产业综合保险工作，为扶贫产业稳定发展和贫困户稳定脱贫提供一揽子风险保障，对贫困农户农业自然风险和价格风险进行双重保险。在抓好18个中央和省级保险品种的同时，开办了62个特色产品保险品种。其中18个中央和省级补贴品种提高保额、降低费率均达到30%以上，对贫困户参保给予保费减半的特惠政策，贫困户只需缴纳总保费的10%。截至2019年底，全省共安排农业保险财政补贴资金22.8亿元，累计实现签单保费28.2亿元，累计赔付18.7亿元，从中直接受益农户235.9万户次，为群众放心养、放心种提供了有力保障。我省积极推进农业保险的举措被农业农村部评为全国产业扶贫十大机制创新的典型案例。

打通“全链条” 产业扶贫结出“致富果”

随着产业规模的快速扩张，带动贫困群众的收入也实现了快速增长，贫困群众对党中央及省委省政府的到户产业扶持政策交口称赞，满意度明显提高，获得感和幸福感明显增强，农业农村整体上呈现政策好、人努力、天帮忙、市场旺、收入增、百姓喜的良好局面。

目前，我省贫困地区扶贫产业发展得如火如荼，贫困户特色产业种养规模迅速扩大，产业扶贫体系逐步完善。2019年，全省一产增加值1059.3亿元，同比增长5.8%，增幅居全国第一，较2015年增长44.4%，较2017年增长23.2%；农村居民人均可支配收入9628.9元，较2015年增长38.8%，较2017年增长19.2%；贫困地区农民人均可支配收入8591.8元，较2015年增长48.6%，较2017年增长23.3%。2018至2019年，全省依靠发展产业和“产业+劳务”脱贫的人口达131.45万人，占到脱贫总人口的76.8%，夯实了打赢脱贫攻坚战的产业基础。

在到户产业扶持资金政策强有力的支持下，贫困群众发展种养产业的积极性高涨。据行业统计，2019年全省牛存栏458.8万头，较2017年增长8.2%，出栏212万头，较2017年增长6.9%；羊存栏2000万只，较2017年增长8.7%，出栏1562万只，较2017年增长10.4%；蔬菜面积910万亩，较2017年增长6.5%，产量2750万吨，较2017年增长8.5%；苹果面积657万亩，较2017年增长3.5%，产量650万吨，较2017年增长41.3%；马铃薯面积1026万亩，较2017年基本持平，产量1500万吨，较2017年增长28%；中药材面积465万亩，较2017年增长3%，产量130万吨，较2017年增长5.5%。

贫困地区扶贫产业体系逐步完善，贫困群众稳定增收的长效机制正在形成。一是农民合作社带动能力明显提升。截至2019年底，全省财政扶持新建的2173个合作社目前已全面启动运营；全省贫困村合作社“运营规范”和“运营较规范”的比例达到75%，共有入社成员73.2万人，其中贫困户成员47.8万人，带动建档立卡贫困户约52万户。

二是龙头企业迅速发展壮大。两年来，全省75个贫困县共引进培育龙头企业594家，培育引进了一批带动能力强的德青源、海升集团、中盛农牧、中天羊业、康美牛业、前进牧业、蓝天淀粉等龙头企业，累计达到2746家，龙头企业总产值达到1000亿元以上，农产品加工转化率达到54.5%。其中产值达到10亿元以上的4家，达到5亿元以上的11家，达到1亿元以上的118家。通过采取订单收购、入股分红、生产托管、土地入股、进企务工、集体资产入股二次分红等利益联结方式，带动合作社1.02万个、带动贫困户41.7万户、吸收贫困人口就业2.9万人，创出了带动马铃薯产业发展的“蓝天模式”，带动农户小群体、大规模发展肉羊产业的“中盛、中天模式”，用现代技术现代装备大规模发展苹果、蛋鸡产业的“海升模式”和“德青源模式”等龙头企业带贫模式。

三是农产品产销体系逐步建立。通过有效组织省、市、县各级产销协会的营销家队伍抱团出省，我省马铃薯、中药材、高原夏菜、苹果、牛羊肉等特色农产品市场占有率和议价能力明显提高，马铃薯等特色农产品集散中心、信息中心、价格形成中心功能初步显现。特别是近两年来开展的果蔬保鲜库建设，提高了特色农产品储藏保鲜能力，使广大农户可以根据市场行情灵活选择上市时间，实现错峰销售，有效缓解了收获季节农产品滞销压价现象。

四是农产品品牌建设取得突破性进展。“平凉红牛”“东乡手抓羊肉”“靖远羊羔肉”“定西马铃薯”“兰州高原夏菜”“静宁苹果”“庆阳苹果”“岷县当归”“陇西黄芪”“文县纹党”等一批贫困地区特色农产品区域公用品牌已经成为享誉全国的知名品牌。在南昌举办的第十七届中国国际农产品贸易会上，我省就“甘味”品牌进行专题推介，发布了“甘味”品牌目录，携手新华社“民族品牌工程”共同打造“甘味”品牌，“甘味”亮相美国纽约时代广场和国内大城市繁华地段大屏幕、机场、高铁站等，“甘味”品牌网络日点击量超过100万次。

我省六大扶贫产业初步走上了生产、加工、销售一体化发展的路子，已成为贫困地区县域经济发展、农民增收致富的主导产业，为产业扶贫和乡村产业振兴的有机衔接奠定了坚实基础。